中國是否強制外資進行技術轉讓？
中美貿易戰(zhàn)的回顧與展望
來源：財新網2018-07-11 16:07:25編輯：KK
301調查報告的主要“發(fā)現(xiàn)”是：中國正在推行政府主導的產業(yè)政策；其產業(yè)政策目標是“在技術領域，特別是先進技術領域取得領先地位以取代美國，統(tǒng)治全球市場”；其實現(xiàn)產業(yè)政策目標的手段包括四大類：第一，不公正的技術轉讓制度；第二，歧視性的注冊限制；第三，瞄準高技術產業(yè)的海外投資；第四，入侵美國商業(yè)計算器系統(tǒng)，通過網絡盜竊美國知識產權。
基于這些“發(fā)現(xiàn)”，USTR在3月22日公布題為《對中國貿易實踐的301調查》報告，認定中國政府在技術轉讓、知識產權和創(chuàng)新相關的行動、政策和實踐是“不合理的或歧視性的”，對美國商務形成“負擔或限制”。以此為依據(jù)，根據(jù)301條款，USTR在4月4日公布將加征25％關稅的1333種、總值500億美元的中國商品名錄。美國政府則在6月15日宣布：將于按計劃于7月6日正式開始對中國商品加征關稅。
301調查報告是以“中國制造2025”作為靶子而展開的。USTR認定“中國制造2025”集中體現(xiàn)中國的產業(yè)政策。關于產業(yè)政策，可以有不同的定義和理解。原發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林先生認為，產業(yè)政策是針對特定產業(yè)實施的、可能改變(其)市場發(fā)展軌跡的支持或限制措施。按我的粗淺理解，支持性產業(yè)政策應該具有幾個基本要素。其一，政府選定少數(shù)目標產業(yè)。其二，這些目標產業(yè)被普遍認為具有重要發(fā)展?jié)摿?，將成為未來經濟發(fā)展的重要動力。其三，政府對這些產業(yè)的發(fā)展提供政策支持。其四，對目標產業(yè)的支持應該是持續(xù)的，但必須有時限。其五，在各個目標產業(yè)之間，以及在目標產業(yè)和經濟中的其他部分之間，各種產業(yè)支持政策相互協(xié)調，統(tǒng)籌實施。
USTR承認，很難指責一個國家的技術趕超努力，于是便把攻擊的矛頭指向中國執(zhí)行產業(yè)政策的手段。301調查報告聲稱：“中國政府為實現(xiàn)2025目標所使用的政策工具大部分是前所未有的(其他WTO成員國并不使用這些政策工具)，包含了旨在主要通過限制、利用、歧視外國企業(yè)及其技術、產品和服務或使之處于不利地位來推動中國產業(yè)發(fā)展而設計的名目繁多的國家干預、扶植”。根據(jù)徐林先生的歸納，中國施行產業(yè)政策的主要政策手段包括稅收減免、技改貼息、加速折舊、關稅減免、研發(fā)補貼、特殊收費、行業(yè)準入、直接注資、產業(yè)基金、價格補貼、特定進出口補貼。而USTR并未討論我們所熟悉的這些產業(yè)政策手段，而是歸納出前面提到過的政策措施：強迫外資轉讓技術的技術轉讓制度和注冊限制(301報告中對這兩者是分別討論的)、瞄準高技術產業(yè)的海外投資以及通過網絡盜竊美國知識產權，并以此向中國發(fā)難。問題是：這些所謂產業(yè)政策措施是否存在？如果存在，更重要的問題是：這些措施是否違反WTO規(guī)則？
301報告花費很長篇幅討論中國的“技術轉讓制度”，并一口咬定中國犯下強迫外國來華企業(yè)轉讓技術的大罪。首先，中國企業(yè)有權對合資企業(yè)提出技術轉讓要求。正如崔凡教授所指出的：中國在加入世貿組織議定書中第七條第3款中承諾，對外商投資的批準不以一系列履行要求(當?shù)爻煞忠蟆⑦M出口平衡要求、進口用匯要求等)為前提。中國政府承諾在對投資進行審批或者備案的時候，不以外資轉讓技術為前提。但對于中國企業(yè)在與外國貿易商或者投資商談判中提出的技術轉讓要求，中國政府也應予以支持，對中方企業(yè)的這種議價談判權利應該保護。如果外方認為中方企業(yè)具有濫用市場支配地位拒絕交易的行為，那么應該通過反壟斷申訴和訴訟途徑加以解決。中國并不缺乏資本且資信等級并不低，中國企業(yè)之所以希望同外國企業(yè)合資，其主要動機一般都是獲得外國技術。如果不能獲取外國技術，它們何苦同外資建立合資企業(yè)呢？
其次，中國政府對外企施壓，要求轉讓技術的情況到底是否普遍呢？USTR對這個問題的回答充分暴露了它的不專業(yè)。USTR自稱對許多美國在華企業(yè)進行問卷調查。但所有宣稱受到過技術轉移壓力的企業(yè)全部是匿名的。除一些語焉不詳?shù)乃^證詞外，USTR沒有提供任何其他證據(jù)。更為讓人吃驚的是，在對一項調查結果的解釋中，USTR稱：“在回答問卷的公司中，有19％認為曾受到過技術轉讓壓力”。USTR的草率程度令人吃驚：其一，19％并不是一個很高的百分比；其二，USTR根本沒有告訴我們它到底發(fā)放多少問卷。像這種調查有什么意義呢？
作為對這種毫無意義的問卷調查的補充，USTR舉出了兩個中國強迫合資方轉讓技術的案例：長安汽車的“長安模式”和商飛的“主制造商-供應商模式”。對于長安是如何強迫合資方轉讓技術，USTR沒有任何直接證據(jù)和證詞。唯一的證據(jù)是2006年網上關于國務院發(fā)展中心馮飛教授提出“長安模式”的僅有1頁的報道(我是根據(jù)301報告注腳提供的網址在百度查到的)。USTR煞有介事地說，“長安模式”核心是“控制合資企業(yè)的核心技術，在此基礎上發(fā)展自主創(chuàng)新能力，逐步提升國內品牌”，好像“長安模式”是中國車企的共同發(fā)展道路。至于長安汽車是如何實現(xiàn)對合資企業(yè)核心技術的控制，301調查報告未置一詞。長安汽車的負責人告訴我們，長安的技術進步是經過30多年努力的結果。除國內的研發(fā)基地外，長安汽車在境外5個國家有9個研發(fā)基地，研發(fā)隊伍有12000人，每年投入研發(fā)的資金占銷售收入的5％。即便如此，據(jù)說長安現(xiàn)在仍不能生產令人滿意的變速箱。商飛的情況也是如此，USTR在商飛的“主制造商－承包商”模式上大做文章。外國飛機零部件制造商看好商飛的市場前景，爭當商飛的承包商，確實有16個承包商在中國建立合資企業(yè)，但沒人強迫它們這樣做。合資企業(yè)確實能夠從這種合資中學到一些東西，但商飛從沒有指望能夠從這些承包商中得到核心技術。核心是無法偷學的，一件復雜的產品，給你圖紙、樣品你也是仿造不出來的。
USTR特別指責中國通過《外商投資產業(yè)指導目錄》強迫外資轉讓技術。中國把外商投資產業(yè)分為鼓勵、允許、限制和禁止這四類。在2017年頒布《外商投資準入特別管理措施(外商投資準入負面清單)》進一步開放外商投資產業(yè)。首先，在某些產業(yè)禁止外資進入或限制外資持股比例是出于經濟、軍事安全考慮，是完全合乎WTO規(guī)則的。其次，在限制性行業(yè)，你不高興可以不來啊，誰能強迫你轉讓技術呢？因而，這又回到中國企業(yè)與外國企業(yè)之間的利益交換問題。許多外商希望進入中國的某個限制性行業(yè)，你提供的條件不夠好，我不愿同你合資又有什么問題呢？外商之所以希望同中國企業(yè)合資，并接受相應的股權地位，是經過成本－效益分析的。外商企業(yè)對從合資中得到的好處是心知肚明的。否則，為什么在USTR調查中，竟沒有一個外資企業(yè)站出來，公開提出抱怨？多少年來似乎沒有什么外商因中方“強迫”轉移技術而退出。從路風教授和其他學者的研究中我們可以看到，中國的“市場換技術”政策并不成功，汽車產業(yè)就是一個很好的例證。中國已經成為世界第一大汽車生產國，但汽車的核心技術我們到底“換來”多少？前幾年之所以提出“自主創(chuàng)新”就是因我們有“市場換技術”失敗的慘痛教訓。
總之，強迫技術轉讓的指責無論從法理上還是在事實上都是不能成立的。“市場換技術”不一定是項成功的政策，也并不違反WTO規(guī)則。外國投資者在相當時間內享受的是超國民待遇，他們在中國獲得了巨大利益。外資到中國不是做慈善，某些技術轉讓對外資來說肯定是上算的事情，否則外資不會源源流入，中國也不可能長期維持世界第二大外資吸引國的地位。其實，真正應該抱怨的是中國企業(yè)，特別是中國中、小民營企業(yè)。多少年來，中國各級政府對外資實行的是“超國民待遇”。根據(jù)世界銀行2006年的調查，外國公司在中國的投資回報率是22％。根據(jù)美國大型企業(yè)聯(lián)合會2008年的調查，美國跨國公司在華投資的回報率是33％(當時中國在美國國庫券上的投資回報率不超過3％)。在那個時期，我們似乎沒有聽說過外資企業(yè)抱怨中國的強制性轉讓技術。
自2009年以來，外資在中國的投資回報率持續(xù)下降(中國企業(yè)大致也是如此)。根據(jù)中國美國商會的報告，在2009年71％的在華美國企業(yè)實現(xiàn)盈利，46％企業(yè)在華利潤率高于在其他國家。但在2015年80％在華企業(yè)的利潤率低于世界其他國家或與之持平，這就部分解釋了為什么當前在華美國企業(yè)對中國多有不滿。對于外資企業(yè)的合理要求，我們也必須認真傾聽、盡力滿足。腐敗、不作為和官僚主義肯定會對我們正確執(zhí)行引資政策產生不良影響，但這些同301報告所說的歧視無關。2009年以后外企經營狀況的惡化可能是來自中國經濟大環(huán)境的變化，包括國際環(huán)境和某些周期性因素影響的結果。事實上，2018年1月中國美國商會發(fā)表的2018年度《中國商務環(huán)境調查報告》顯示，在接受調查的411家會員企業(yè)中，64％的企業(yè)表示在華經營收入增長，比2016年的58％和2015年的55％有所上升，僅有7％的企業(yè)表示收入有所下降。73％的企業(yè)實現(xiàn)盈利，是2015年以來的最高水平。超過50％的企業(yè)稅前利潤率持續(xù)增長，73％的企業(yè)稅前利潤率不低于全球水平。
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